Vieraskolumni

Suomalaisella avulla monta mallia

Pekka Seppälä
3.5.1998

Tutkimus pintaa syvemmältä

Kehitysyhteistyö on kuin metsä, jossa liikkuu pieniä ja isoja eläimiä, puskutraktoreita ja sienenpoimijoita. Puhuako avusta vai kumppanuudesta, yhteistyöstä vai ulkopolitiikasta? Kehitysyhteistyöstä liikkuu villisti erilaisia näkemyksiä.

Suomalainen kehitysyhteistyö on aina ollut debattikirjoitusten ja arviointien kohteena. Viime vuonna käynnistyi ensimmäinen isompi tutkimus, joka pohtii suomalaista kehitysyhteistyötä pintaa syvemmältä. Tutkimus pyrkii yksilöimään suunniteltujen vaikutusten lisäksi suunnittelemattomia vaikutuksia.

Kehitysyhteistyön nimissä tehdään tunnetusti hyvinkin erilaisia asioita. Yhdet ovat tavanneet puskutraktorin ja ihastuneet tai kauhistuneet sen tehokkuuteen, toiset ovat tavanneet sienenpoimijoita ja ihastuneet tai kauhistuneet näkemäänsä. Voiko suomalaisen kehitysyhteistyön laittaa suurennuslasin alle ja silti väittää näkevänsä metsän puilta? Voiko kehitysyhteistyötä tutkia käytäntöjen tasolla ja samalla nähdä suuret poliittiiset suuntaviivat?

Tätä pähkinää yrittää murtaa Finnish Aid in Development (FAD) -tutkimushanke. Se on monitieteinen suomalais-nepalilais-tansanialainen hanke, joka toimii toisaalta kehitysapupolitiikan, toisaalta kehitysavun käytäntöjen tasolla. Projektin koordinaattorina on Juhani Koponen Helsingin yliopiston kehitysmaatutkimuksen laitokselta. Hankkeessa on mukana joukko suomalaisia, tansanialaisia ja nepalilaisia tutkijoita, joilla on pitkä kokemus suomalaisesta kehitysavusta.

FAD:in tutkimusstrategiassa lähdetään siitä, että kehitysyhteistyö on osa laajempia yhteiskunnallisia, poliittisia ja taloudellisia prosesseja ja rakenteita, ja sitä voidaan tarkastella suhteellisen itsenäisten, mutta keskenään tiiviissä vuorovaikutussuhteessa olevien osien kokonaisuutena. Tällaisia osia ovat esimerkiksi kehitysyhteistyöpolitiikka ja -diskurssi sekä yhteistyön käytännöt, seuraukset ja vaikutukset. Mikään näistä ei toimi yksinään vaan toisten läsnäolo on aina vaikuttamassa.

Samanlainen vuorovaikutus toimii myös kehitysyhteistyön ja muun yhteiskunnan välillä. Voidaan ajatella, että suomalaisessa kehitysyhteistyössä on ollut monia erityispiirteitä ja käytäntöjä, kuten avun suuntaaminen entisille lähetyskentille sekä konsulttivetoisuus, jotka ovat saaneet pohjansa suomalaisen yhteiskunnan institutionaalisesta rakenteesta. Suomalaisen avun jakautuneisuus eri lohkoihin heijastelee monella tavalla suomalaisen yhteiskunnan jakaantuneisuutta. Jokainen puolue ja kansalaisryhmä toteuttaa omaa malliaan kehitysavusta.

Avun ja demokratian suhde

Monet tutkimukset ja evaluaatiot ovat selvittäneet sitä, onko "apu mennyt perille". Tällä tarkoitetaan yleensä, onko apu saanut aikaan niitä muutoksia, joita sille suunnitteluvaiheessa asetettiin. FAD:in pyrkimyksenä on mennä pintaa syvemmälle. FAD kysyy, aiheuttiko apuprojekti kohdemaassa myös sellaisia muutoksia, joita sen ei uskottu aiheuttavan. Tämä kysymys on hyvin tärkeä, mutta se on vaikea vastattavaksi.

Kansainvälinen apututkimus on osoittanut kehitysavun johtavan joissain tapauksissa "hollannintautiin", inflaatioon ja valtion menojen paisuttamiseen sekä -- ajan myötä -- velkaantuneisuuteen ja apuriippuvuuteen. Avun ja demokratian välinen suhde on koko ajan keskustelun alla.

Suomalainen apu on kaikissa sen kohdemaissa vain murto-osa kokonaisavusta ja siksi yksiselitteisiä piilovaikutuksia on kansallisella tasolla mahdotonta yksilöidä. Sen sijaan projektitasolla voidaan paikallistaa selviä linjanvetoja, jotka ovat omalta osaltaan vaikuttaneet jonkin alueen tai hallintosektorin kehitykseen. FAD sisältää tapaustutkimuksia projekteista, jotka ovat toimineet yli vuosikymmenen ajan ja jotka ovat sinä aikana kouluttaneet virkamiehiä ja vaikuttaneet kohderyhmien ja käytettävien teknologioiden valintaan. Nämä tapaustutkimukset antavat parhaan keinon paikallistaa piilovaikutuksia. Erityisesti nepalilaiset ja tansanialaiset tutkijat ovat sitoutuneet tutkimaan vastaanottajien näkökulmasta mahdollisia piilovaikutuksia.

Ensimmäiset tulokset osoittavat, että apuprojektit ovat muuttuneet projektisyklin aikana kauaskin alkuperäisistä suunnitelmista. Tämä heijastelee osaltaan oppimisprosessia, osaltaan paikallistasolla tehtyjä sopimuksia ja osaltaan projektisyklin logiikan (irroittautumisen) luomia paineita. Tästä näkyy, että projektien arvioijat ja managerit ovat tulleet tietoiseksi projektien piilovaikutuksista ja pyrkineet sisällyttämään niitä ehkäiseviä komponentteja jatkotyöhön. Projektiavun taipumus luoda paralleeliorganisaatioita on saatu usein kuriin, vaikka palkkaus- ja arvovaltakiistat niiden seurausilmiöineen ovat säilyneet.

Avusta yhteistyöhön?

Tutkimuksen alustavat tulokset osoittavat, että suomalainen kehitysapu heijastaa voimakkaasti suomalaisen yhteiskunnan institutionaalista kirjoa. Poliittisen kontrollin sijaan voi olla parempi puhua poliittisen pluralismin toteutumisesta kehitysyhteistyössä. Poliittisen pluralismin rinnalla on kehittynyt selkeä virkamiesvaltainen pyrkimys "professionaaliseen" kehitysapuun. Se on merkinnyt aktiivista voimavarojen ja asiantuntemuksen kehittämistä sekä oppien ottamista muilta avunantajilta, erityisesti muilta pohjoismailta. Myös OECD:n merkitys virallisten luokitusten ja normien antajana on ollut Suomelle merkittävä.

FAD -projektin nimessä mainitaan -- hieman provokatiivisesti -- kehitysapu kehitysyhteistyön sijaan. Tällä valinnalla halutaan korostaa sitä historiallista tosiasiaa, että kehitystyö on perustunut hyvin eriarvoiseen sosiaaliseen suhteeseen. Tälle suhteelle on vaikea löytää vastineita muilta kansainvälisen toiminnan alueilta. Kehitysapu on 1990-luvulla aktiivisesti pyrkinyt eroon eriarvoisen suhteen luomista, erityisesti piilovaikutteisista seurauksista. Viime vuosina on puhuttu "kumppanuudesta" ja "yhteistyöstä", jossa samanarvoiset osapuolet neuvottelevat keskenään. Kumppanuus on yleisemmin operationalisoitu valtioiden välisiksi kattaviksi ulkopoliittisiksi suhteiksi.

Suomalaisessa kehitysyhteistyössä on tältä pohjalta havaittavissa murros, joka toimii niin instituutioiden kuin käytäntöjenkin tasoilla. Suomi on pyrkinyt luomaan kattavia maanosa- ja maastrategioita, siirtymään projektimuotoisesta avusta ohjelmamuotoiseen, monen avunantajan kanssa koordinoituun yhteistyöhön ja siirtymään pitkäjänteisesta muutaman maan avustamisesta lyhytjänteisempään useiden maiden akuuttien ongelmien lievittämiseen. Kehitysavun hallinto ja instrumentit ovat siis liikkeessä.

Siirtyminen erillisestä kehitysavusta laajaan ulkopolitiikkaan on kunnianhimoinen hanke. Laajan ulkopolitiikan operationalisointi konkreettisiksi hankkeiksi on vielä kokonaan auki. Konsepti tuntuu toimivalta esimerkiksi entisen Neuvostoliiton alueella tehtäviin hankkeisiin, koska siellä lähdetään toimimaan pitkälti puhtaalta pöydältä. Sen sijaan esimerkiksi Afrikassa, missä kaupalliset ja kulttuuriset intressit ovat vähäisiä ja missä menneisyys on luonut monia konventioita, siirtymä voi olla vaikea operationalisoida.

Tutkimukset ja selvitykset

Suomessa on toki tutkittu kehitysyhteistyötä aiemminkin. Kehitysyhteistyöstä löytyy tapaustutkimuksia sekä instrumentti- ja sektoritutkimuksia, jotka ovat tieteellisesti varteenotettavia. Niiden lisäksi on olemassa jatkuva virta keskustelukirjallisuutta ja kaunokirjallisuutta, jotka valottavat kehitysyhteistyötä omista lähtökohdistaan käsin.

Suomalainen tutkimus on ollut, kaikella kunnialla, kovin sisäsyntyistä ja erillään kansainvälisestä alan tutkimuksesta. Niistä poiketen FAD tukeutuu uusimpaan kansainväliseen tieteelliseen keskusteluun. Kansainvälinen tieteellinen keskustelu taas on 1980-luvulla ja 1990-luvun alkuvuosina ollut jakaantunut taloustieteelliseen ja yhteiskuntatieteellisiin sarkoihin, mutta viime vuosina tutkijat ovat osoittaneet kykyä ylittää tämä raja-aita. Tällä hetkellä on siis olemassa keskustelua, joka on avoimempaa ja vivahteikkaampaa kuin lähimenneisyydessä.


Kirjoittaja työskentelee tutkijana Helsingin yliopiston Kehitysmaatutkimuksen laitoksella

Finnish Aid in Development -projektin kotisivu löytyy osoitteesta www.valt.helsinki.fi/kmi/fad.htm