Esimerkiksi Nepalisssa Suomen kehitysyhteistyön yksi tarkoitus on edistää tasa-arvoista mahdollisuutta koulutukseen.
Kuva:
Narendra Shrestha
Ulkoministeriö
Uutistausta

Suuret ja nopeat leikkaukset kehitysapuun lähes mahdottomia

Kehitysyhteistyö komeilee monilla leikkauslistoilla. Kansainväliset sitoumukset ja sopimukset tekevät kuitenkin avun rajuista ja yhtäkkisistä leikkauksista hankalia. Tapasimme ulkoministeriön kehityspoliittisen osaston johtajan, joka auttoi ymmärtämään kehitysavun pitkäjänteisyyttä.
Esa Salminen
12.3.2015

Vaalit lähestyvät. Puolueet ja yksittäiset ehdokkaat alkavat yksi toisensa jälkeen esitellä leikkauslistojaan, ja yhtenä varsin puhuttuna kohteena säästöpaineille on — jälleen kerran — Suomen panostus kehitysyhteistyöhön.

Pääministeri Alexander Stubb (kok.) mainitsi kehitysavun yhtenä leikkauskohteena, ja hänen puoluetoverinsa Ben Zyskowicz antoi leikkaustarpeelle numeronkin: 100 miljoonaa euroa. Perussuomalaiset on esitellyt oman kehitysapumallinsa, joka säästäisi puolueen laskelmien mukaan valtiolta noin 500 miljoonaa euroa ja siirtäisi pääpainon kehitysrahoituksesta kansalaisten vapaaehtoisille maksuille.

Perussuomalaiset toivovat mallissaan, että kehitysrahoitus pysyisi nykytasolla, mutta se riippuisi suomalaisten anteliaisuudesta. Mitä tapahtuisi, jos avusta sitten leikattaisiin satoja miljoonia? Tai jopa 500 miljoonaa, eli noin puolet?

Sitovia sopimuksia

Kehitysyhteistyössä kuluu aikaa. Se on ensimmäisiä mieleen tulevia huomioita, kun tutustuu valtion budjettikirjaan, etenkin jos sen lukemisessa auttaa ulkoministeriön kehityspoliittisen osaston päällikkö Pekka Puustinen.

Kehitysyhteistyössä tehdään pitkiä sopimuksia. Näiden johdosta Puustisen ensimmäinen reaktio on, että Suomen olisi hyvin vaikeaa yhtäkkiä leikata kehitysapunsa puoleen. Se olisi tavallaan laitontakin. Esimerkiksi sitoumukset Euroopan kehitysrahastoon (johon Suomi antaa reilut 25 miljoonaa tänä vuonna) ovat viisivuotisia, mutta käytännössä sitäkin pidempiä, koska maksuaikataulut aina vähän venyvät.

"Me olemme sopimuksen osapuolia, ja jos jostain on sata maata yhdessä sopinut, niin on aika kevyttä sanoa, ettei tätä vain tarvitse tehdä", Puustinen toteaa.

"Kehityspankkipuolella on sama kuvio: Maailmanpankin ja muiden kehityspankkien kanssa tehdyt sopimukset ovat pitkien hallitusten välisten neuvottelujen tuloksia. Ei ole suinkaan niin, että Suomi päivittäin päättää, halutaanko me olla mukana ja maksetaanko sitä, mitä ollaan sovittu."

Myös kahdenvälisissä hankkeissa ja järjestöjen kautta tehtävässä kehitysyhteistyössä on yleensä kolmen vuoden, korkotukiluotoissa jopa 14 vuoden sopimukset.

Kehitysministeri Sirpa Paatero (sd.) sanoikin maaliskuun 10. päivä STT:lle, että avun kantava ajatus on pitkäjänteisyys.

Pitkiä sopimuksia ei tehdä huvikseen, vaan siksi, että kehitysprosessit ja hankkeet ottavat aikansa. Kansainvälisesti ajatellaan, että kestäviä tuloksia hankkeissa nähdään vasta 5—10 vuoden sisällä, ja rahoituksen niille olisi hyvä olla ennustettavaa myös vaalikausien ylitse. Sitä sopimuksilla pyritään takaamaan.

Kaikkia rahoja ei kuitenkaan ole mielekästä sitoa etukäteen, sillä esimerkiksi humanitaarisen avun tarpeet ovat usein ennakoimattomia.

Suomen maine vaarassa

Poliitikkojen on helpompaa tietysti vaikuttaa tuleviin neuvotteluihin ja sitoumuksiin: niistä voi tehdä pienempiä, tai jättää tekemättä kokonaan. Tosin voi olla, että seuraavat päättäjät tekevät toisenlaiset päätökset, joten tietyn aputyypin tai kohteen "lopettaminen" saattaa aiheuttaa vain notkahduksen rahoituksessa.

Niin juuri saattaa käydä kiistellyille korkotukiluotoille, jotka päätettiin vuonna 2012 lakkauttaa. Ainakin Kokoomuksen ja Elinkeinoelämän keskusliiton riveistä suomalaisia yrityksiä tukevia luottoja on toivottu takaisin, joten ne saattavat palata kehitysavun työkalupakkiin ennen kuin ehtivät kokonaan kuolla.

Pitävien sopimusten purkaminen on yleensä teknisesti mahdollista — niin tehtiin 1990-luvun laman aikaan —, mutta kynnys on korkea: vahingonkorvausten ja sakkojen lisäksi purkamisella on aina muitakin seuraamuksia.

"Suomen kansainvälisen maineen ja uskottavuuden kannalta... jos sen voi välttää, niin kyllä se kannattaisi välttää", Puustinen sanoo. "Maailmassa ei ole montaa maata, jotka irtisanovat sopimuksia vedoten siihen, että ei olla riittävän varakkaita. Kyllä Suomi erikoisessa sarjassa olisi."

Kolme seuraavaa vuotta pitkälti tiedossa

Sopimusten tähden ulkoministeriön budjetissa on "sitoumuksia". Ennen vuotta 2015 on jo sovittu, että tänä vuonna käytetään vajaat 600 miljoonaa euroa tiettyihin kohteisiin. Ensi vuodelle sovittuja rahoja on 644 miljoonaa ja vuodelle 2017 vähän reilut 551 miljoonaa.

Vuoden 2016 kehitysyhteistyörahoista on siis käytännössä sidottu eri ohjelmiin jo yli 640 miljoonaa euroa. Kun koko kehitysapua on vähän yli miljardi, ei avusta voisi siis millään leikata 500 miljoonaa euroa ilman sopimusrikkomuksia.

Mutta tarkkaan ottaen sitä kehitysapua, josta leikkaukset oikeasti tehtäisiin, ei ole miljardia. Ulkoministeriön kehitysyhteistyörahat ovat vuonna 2015 reilut 788 miljoonaa. Jos leikkauksia tulee, ne tehdään tästä summasta.

"Miljardin kehitysapu" on tilastollinen yhteissumma, johon on laskettu ulkoministeriön "varsinaisen" kehitysyhteistyön lisäksi muiden ministeriöiden kehitysavuksi kelpaavia menoja, muun muassa turvapaikanhakijoiden ensimmäisen vuoden kuluja ja Suomen osuudet Euroopan unionin kehitysyhteistyöstä. Jälkimmäisen maksaa valtiovarainministeriö, siinä samassa kun se maksaa Suomen osuuden EU:n budjetista.

Tätä "muuta kehitysyhteistyötä" tuskin kukaan haluaa leikata, sillä kyseessä ovat rahat, jotka kuluvat joka tapauksessa, kirjaa Suomi ne kehitysavuksi tai ei. Kirjaamisen lopettaminen ei säästäisi mitään. EU:n kehitysapuun (Euroopan kehitysrahasto mukaan lukien) siis osallistutaan käytännössä niin kauan kuin ollaan unionin jäseniä ja unioni kehitysapua tekee — riippumatta siitä, mitä eduskunnan suuren salin puheenvuoroissa saatetaan välillä toivoa.

Tällä vaalikaudella apua leikattiin 670 miljoonaa

Kriitikot sanovat usein, että huonoina aikoina myös kehitysavun on osallistuttava säästötalkoisiin. Näihin vaatimuksiin onkin vastattu: kuluvalla vaalikaudella apua on leikattu noin 670 miljoonaa euroa — enemmän kuin rajuimmatkaan leikkausmieliset nyt toivovat.

On leikattu suunniteltua kasvua ja lyhennetty aiemmin tehtyjä sitoumuksia. Parina viime vuonna, kun suunniteltu kasvu oli jo leikattu nolliin, alettiin leikata rahoja alaspäin. Viime vuodesta tähän vuoteen leikkaus on ollut noin 100 miljoonaa.

"Tämä on pystytty tekemään ilman sopimusten purkamista, lähinnä johtuen siitä, että leikkaus on ajoittunut useammalle vuodelle", Puustinen kertoo.

Kehitysavun leikkaaminen ei ole vain juridinen tai budjettitekninen asia, vaan kyse on lopulta tietenkin myös ihmiskohtaloista. Esimerkiksi humanitaariset kriisit ovat lisääntymään päin, samoin niiden rahantarve.

"Toisaalta humanitaarinen apu ei korjaa perussyitä", Puustinen sanoo. "Sillä pelastetaan ihmishenkiä ja turvataan perustarpeet, kehitysyhteistyöllä taas vaikutetaan perussyihin."

Osa kehitysmaista vaurastuu, osa taas on hauraita ja epävakaita.

"Avun tarpeet hauraissa valtioissa ovat valtavat, sillä niillä ei ole muita rahoituskanavia. Hauraat maat luovat epävakautta ympärilleen: turvallisuusuhkia ja pakolaisuutta."

Puustinen haluaa korostaa myös kehitysyhteistyön ulkopoliittista merkitystä.

"Suomi on vastuullinen kansainvälisen yhteisön jäsen ja osallistuu kansainvälisesti työhön rauhan, turvallisuuden ja hyvinvoinnin edistämiseksi. Kehitysyhteistyö on tärkeä osa Suomen ulkopolitiikkaa."

Viime aikoina on myös ollut kasvavaa kiinnostusta yksityisen sektorin saamiseksi tiiviimmin mukaan kehityspolitiikkaan.

"Tätä tehdään yhä enemmän mutta siihenkin tarvitaan varoja."

Myös laatua parannettava, ja parannetaan

Eikä kyse ole vain määrästä. Moni kehitysyhteistyöhön kriittisesti suhtautuva sanoo, että tulisi katsoa ennen kaikkea työn laatua, ei sen rahoitusta. Näin se on myös Puustisen mielestä: kehitysyhteistyön tulee uudistua. Sitä on hänen mukaansa tehty viime vuosinakin, vaikka rahat ovat pienentyneet: on panostettu joihinkin aloihin leikkaamalla jostain muualta.

"Esimerkiksi UN Womenin rahoitus ensin kaksinkertaistettiin ja sitten vielä tuplattiin. Nyt Suomi on UN Womenin suurin rahoittaja. Eikä se ole vain itsetarkoitus. Kun halutaan edistää tasa-arvoa, niin meillä on nyt sellaista sananvaltaa, jota meillä ei olisi, jos me oltaisiin rahoittaja numero 15."

YK:n ympäristöohjelma Unepin rahoittajista Suomi on nyt kolmanneksi suurin, samaten väestörahasto UNFPA:n rahoittajista. Nämä painopisteet — naiset, ympäristö ja lapset — saattavat pakon edessä olla leikkauslistalla, sillä nimenomaan YK-puolella on tapana tehdä sopimukset vuodeksi kerrallaan.

400 miljoonaa "jää käyttämättä"

Yksi välillä esitettävä peruste avun leikkaamiselle ovat niin sanotut siirtomäärärahat. Budjettiteknisesti näyttää nimittäin siltä, että ulkoministeriö saa vuosittain käytettyä rahoistaan vain puolet, ja noin 400 miljoonaa siirtyy aina seuraavalle vuodelle.

Tämä johtuu siitä, että kehitysyhteistyötä ajatellaan ulkoministeriössä kolmen vuoden aikajänteellä: vuoden 2015 määrärahat pyritään käyttämään loppuun vuoden 2017 loppuun mennessä. Näin ajateltuna lähestulkoon 100 prosenttia tuleekin käytettyä.

Esimerkiksi Euroopan kehitysrahastosta rahaa on mennyt hitaammin kuin oli ajateltu, joten rahoja siirtyi tällä vuodelle noin 25 miljoonaa. Päästökauppatuloista taas kerättiin noin 30 miljoonaa Vihreään ilmastorahastoon, mutta nekin laitettiin siirtymään, sillä koko rahasto ei vielä ole pystyssä.

Siirtomäärärahojen 400 miljoonaa koostuu siis kahden edellisen vuoden siirtyvistä rahoista. Niiden verrattain suureen määrään on kiinnitetty huomiota Suomessa ja myös kansainvälisissä vertailuissa. Puustinen myöntää, että raha on suuri ja että vanha ajattelu kolmen vuoden käyttöajasta ei enää toimi. Ulkoministeriössä on nyt alettu perata siirtomäärärahoja, ja jos kahta edellä mainittua isoa erää ei lasketa mukaan, niiden määrä on laskussa.

Jos lähtee, mistä lähtee?

Budjettikirjaa silmäilemällä voi tietenkin koettaa arvailla, mistä rahaa lähtee, jos tarve on suuri. Satoja miljoonia ei juustohöylällä saa pois.

Koko YK:n apujärjestelmää Suomi tukee reilulla sadalla miljoonalla. Maailmanpankkiryhmää tuetaan lähes samalla summalla — sillä rahoitetaan erityisesti kaikkein köyhempien maiden taloutta auttavia hankkeita. Alueellisten kehityspankkien kautta menee vain reilut 40 miljoonaa.

Sadan miljoonan säästö kahdenvälisellä puolella tarkoittaisi vajaata puolta koko potista, esimerkiksi viiden pitkäaikaisen kumppanimaan koko avustussummaa. Jos järjestöjen kehitysyhteistyöstä leikkaisi sata miljoonaa, jäljelle ei jäisi juuri mitään. Humanitääriseen apuun ei ole varattu edes sataa miljoonaa.

Käytännössä ulkoministeriö etsii tarvittavia säästöjä hallituksen painotusten mukaan. Nykyinen hallitusohjelma painottaa monenkeskistä yhteistyötä — eli esimerkiksi YK-järjestelmää ja kehityspankkeja — sekä kansalaisjärjestöjen työtä, joten niihin on panostettu ja leikkauksia on etsitty kahdenväliseltä puolelta.

Edellisellä vaalikaudella erityisesti kehitysministeri Paavo Väyrynen (kesk.) korosti suomalaista lisäarvoa, joten silloin painottui kahdenvälinen puoli: kahdenvälisessä työssä avunantajamaa on aktiivisemmin mukana toiminnassa, monenkeskisellä puolella taas toimii suurempi kansainvälinen yhteisö.

Tuleeko kehityspoliittista ohjelmaa — tai edes ministeriä?

Tulevasta hallituksesta ja sen linjauksista riippuu, mitä jatkossa painotetaan. Suuret puolueet ovat ainakin toistaiseksi yhtä mieltä siitä, että hallitusohjelmasta tehdään lyhyt ja strateginen. Sitä seuraa toimeenpanosuunnitelma, josta kehityspolitiikankin painotuksia voi sitten etsiä. Puustisen mukaan ulkoministeriössä ei oikein tiedetä, mihin jo perinteeksi muodostunut kehityspoliittinen ohjelma tässä marssijärjestyksessä mahtuu. Ehkä ei mihinkään.

"Mutta kyllä hallituksen pitää jossain kyetä ilmoittamaan, mitkä ovat painopisteet."

Paraikaa YK-tasolla käydään neuvotteluja maailmanlaajuisista kestävän kehityksen tavoitteista, samoin kuin ilmastoneuvotteluja. Ideaalisti Suomi voisi odottaa näiden neuvottelujen tulokset ennen omien suunnitelmiensa lukkoon lyömistä. Jos hallitusohjelma valmistuu odotetusti keväällä tai alkukesästä, tähän ei liene aikaa, vaan Suomen kehityspolitiikan suunnitteluun voidaan käyttää korkeintaan maailmanlaajuisten sopimusten luonnoksia.

Nyt ei tiedetä vielä sitäkään, tuleeko maahan kehitysministeriä. Jos Juha Sipilän (kesk.) visio 12 ministeristä toteutuu, tulee kehityspolitiikka osaksi ulkoministerin salkkua. Jos taas Timo Soinin (ps.) tavoite vaaleissa ja hallitusneuvotteluissa toteutuu, hän on seuraava ulkoministeri. Silloin perussuomalaisten toive säästää kehitysyhteistyövaroista satoja miljoonia tulee yhä ajankohtaisemmaksi.