Uutinen

Pyyhkeitä Suomen maaseutusektorin kehitysavulle

Tehotonta, byrokraattista, liikaa painoa projekteilla, vain vähän omistajuutta kohdemaalla... tuore evaluaatio suomii kovin sanoin Suomen maaseutusektorin kehitysyhteistyötä.
Lauri Haapanen
2.2.2010
SZEFEI/shutterstock

sadonkorjuu.jpg

Köyhyyden vähentäminen on vuosituhattavoitteista tärkein. Suomen maaseutusektorin kehitysavun vaikutuksista köyhyyden vähentämisessä on kuitenkin vain vähän todisteita, koska arviointi ja seuranta on puutteellista.

Näin todetaan viime viikolla julkaistussa evaluaatiossa, jonka ulkoministeriö teetti vuosien 1995-2007 maaseutusektorin kehitysyhteistyöstä. Eikä kritiikki jää suinkaan tähän.

Vaikka evaluoinnin mukaan on yleisesti tunnustettua, että pienviljelijöiden - "köyhimmistä köyhimpien"- tukeminen on tehokkain tapa vähentää köyhyyttä ja nälänhätää sekä tukea talouskasvua, Suomen panostus kyseiselle sektorille on jatkuvasti vähentynyt: kun Suomen kehitysavusta lähes 13 prosenttia meni vuonna 1985 maaseutusektorille, nykyään osuus on evaluaatiossa käytetyn laskutavan mukaan enää kolme prosenttia.

Suomen puolustukseksi mainittakoon, että kehityssuunta on ollut maailmanlaajuinen – siitä huolimatta, että kehitysyhteistyövarat yleisesti ovat kasvaneet merkittävästi, tuki maataloussektorille on romahtanut.

Apu kanavoidaan ohi paikallishallinnon

Vaikka evaluointi esittää, että sektori- ja sektoribudjettituki ovat tehokkaimmat tavat kehitysmaiden maaseudun tukemiseksi, Suomi on asettanut pääpainonsa projektitukeen.

Evaluaation mukaan projektimuotoisen tuen suurin ongelma on, että apu kanavoidaan liian usein ohi paikallisten järjestelmien eikä se näin ollen näy kohdemaan omassa budjetissa.

Tästä seuraa ensinnäkin se, että kohdemaan omistajuus jää heikoksi: kehitysmaiden hallituksilla ja paikallishallinnolla saatikka tavallisilla kansalaisilla on vain vähän tietoa ja sitä myötä valtaa päättää omista kehitystavoitteistaan ja siitä, miten ulkomaiset avustusvarat kohdennetaan.

Toinen riski on avun kestävyys: jatkuvatko toimet varmasti myös hankkeen loputtua?

"Monissa Suomen tukemissa projekteissa ja ohjelmissa ei ole sisäänrakennettua exit-suunnitelmaa, mikä vaarantaa projektissa tai ohjelmassa saavutettujen tulosten jatkuvuuden", evaluaatiossa todetaan.

Byrokratia vie ajan ja rahan

Suomen maataloussektorin tuen tehokkuus arvioidaan evaluaatiossa varsin heikoksi.

Raskas ja monimutkainen hallinto – josta osa johtuu ulkoministeriön määräyksistä – vie paitsi huomattavan osan kansainvälisen projektihenkilökunnan ajasta, myös nostaa kustannuksia. Evaluaatiossa annetaankin esimerkkejä projekteista, joissa tekninen apu ja hallintokulut lohkaisevat jopa 40 prosenttia kokonaiskustannuksista.

Evaluaatio kannustaa Suomea hyödyntämään paikallista osaamista entistä enemmän, mikä on paitsi kustannustehokasta, myös kestävän kehityksen mukaista.

Vaikka Suomen kehityspoliittinen ohjelma linjaa, että Suomen suurlähetystöille kohdemaissa annettaisiin entistä suurempi päätösvalta, tällä hetkellä näyttää sille, että näin ei käytännössä ole tapahtunut.

Evaluaation mukaan päätöksenteon hajauttaminen voisi parantaa tehokkuutta.

Evaluaatio suosittelee erilaisia yhteisrahoitusjärjestelmiä, esimerkiksi sektoreittain kohdistettua korirahoitusta, jossa avustajamaiden rahat kootaan yhteen hallinnollisten kulujen säästämiseksi. Vaikka myös yhdessä toimittaessa byrokratia vie oman aikansa,  evaluaation mukaan saavutetut tulokset ovat tällä tavoin kestävämpiä.

Kansalaisjärjestöt mukaan

Evaluaation yksi keskeinen viesti on, että maataloutta tulisi tukea osana kokonaisvaltaista maaseudun kehittämistä.

Evaluaatiossa myös suositetaan, että kansalaisjärjestöt ja yksityinen sektori otettaisiin paremmin mukaan, sillä eri apukanavat ja toimijat ovat toisiaan täydentäviä ja eroavat työskentelytavoiltaan.

Tällä hetkellä näyttää kuitenkin siltä, että "on vain vähän näyttöä siitä, että eri apukanavat oppisivat toistensa kokemuksista ja saavutuksista edes silloin, kun siihen olisi mahdollisuuksia", evaluaatiossa todetaan.

Déjà-vu-ilmiö evaluaatiota lukiessa

Ulkoministeriön tilaaman evaluaation teki ECORYS Nederland BV and ETC Foundation. Nelihenkisestä tutkimusryhmästä puolet oli viime torstaina esittelemässä evaluaatioraporttia Tieteiden talolla Helsingissä.

Esittelyä seuranneessa keskustelussa evaluaatio sai kiitosta rohkeudestaan. Maa- ja metsätalousministeriön ylijohtaja Veli-Pekka Talvela korosti, että työlle oli tilausta: kyseessä oli ensimmäinen perusteellinen evaluaatio Suomen maaseutusektorin kehitysyhteistyöstä.

Talvela nosti esiin esimerkinomaisesti muutamia raportin suosituksista: jatkossa projektien ulospääsystrategioita pitää parantaa sekä ulottaa arviointi ja seuranta paremmin myös tehdyn työn tuloksiin.

"Tämän raportin tulokset tuottivat minussa jonkinlaisen déjà-vu-tuntemuksen", Talvela sanoi. "Olen nimittäin viimeisen kahden vuoden kuluessa tutustunut tarkasti [YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö] FAOsta tehtyyn evaluaatioon, ja monet näiden kahden evaluaation havainnoista ovat hyvin samanlaisia. Se saikin minut pohtimaan, onko nyt löydetyissä heikkouksissa kyse joistakin laajemmin maataloussektorille ominaislaatuisista piirteistä."

Toisaalta kriittinen evaluaatio sai itsekin osakseen kritiikkiä.

Kommenteissa ja yleisökysymyksissä arvosteltiin muun muassa sitä, että hyvin erilaisia ja -ikäisiä hankkeita rinnastetaan evaluaatiossa keskenään ja että hallinnollisiksi "oheiskuluiksi" lasketaan paljon sellaistakin, joka ei ole ylimääräistä.

"Hyvin käytettynä tekninen apu on tärkeä väline paikallisen järjestelmän vahvistamisessa", konsulttitoimiston edustaja yleisöstä muistutti.

Ihmetystä herätti myös se, että monia evaluaation johtopäätöksiä perusteltiin Pariisin julistuksen periaatteilla. Kehitysyhteistyön pelisääntöjä määrittävä julistus, johon Suomi on muiden avunantajien tavoin sitoutunut, on annettu vuonna 2005, mutta evaluaation aikajänne alkaa jo vuodesta 1995.

Johdonmukaista köyhyyden vähentämistä

Kehitysyhteistyön palvelukeskus Kepan kehityspoliittisen sihteerin Niina Pitkäsen mielestä Suomen tulee toimia johdonmukaisesti niin maaseudun kehittämisessä kuin köyhyyden vastaisessa taistelussa laajemminkin.

"Toisella kädellä ei saa ottaa, kun toisella antaa", hän vertasi.

"Suomen on esimerkiksi ajettava kauppapoliittisten sääntöjen reiluutta, jotta kehitysmaiden pienviljelijät saavat edes jonkinlaisen mahdollisuuden päästä markkinoille."

Pitkänen muistuttaa, että kehitysyhteistyössä on tärkeää toimia kumppanimaiden omistajuutta vahvistaen.

"Toimitaanpa millä sektorilla tahansa, Suomen tuen tulisi ensisijaisesti kehittää paikallista kapasiteettia ja kehitysmaiden omia hallintojärjestelmiä – mikä on myös Pariisin julistuksen mukaista."

Lisääntyvä tuki kehitysmaissa työtä tekeville kansalaisjärjestöille on Pitkäsen mielestä tervetullut ehdotus.

"Järjestöt ovat tärkeitä toimijoita, jotka usein tekevät työtä myös niillä alueilla, jonne julkinen sektori ei kehitysmaissa vielä yletä."

Pitkänen korosti, että järjestöt toimivat paitsi innovatiivisina palveluiden tuottajina, myös yhä enemmän omien hallitustensa vahtikoirina ja poliittisen vuoropuhelun aktiivisina osapuolina.

"Kestävää kehitystä on ajatus siitä, että kun Suomen apu kanavoidaan paikallisten järjestelmien kautta, kehitysmaiden kansalaiset voivat valvoa hallituksensa rahankäyttöä ja sitä kautta myös sitä, mihin suomalaisten veroeurot menevät", Pitkänen sanoo.

Evaluaation yhteenveto

Relevanssi

Evaluaation kattamassa Suomen kuudessa pääkumppanimaassa (Sambia, Mosambik, Nicaragua, Vietnam, Tansania ja Kenia) noin 100 miljoonan ihmisen toimeentulo on riippuvainen maataloudesta. Maataloussektorin ja laajemmin maaseudun kehittäminen on siten erittäin tärkeää köyhyyden vähentämiseksi ja taloudellisen kasvun lisäämiseksi.

Evaluaatio ehdottaa, että Suomi tukisi suoraan pienviljelijöitä, "köyhimmistä köyhimpiä".

Tuloksellisuus ja vaikuttavuus

Vaikka evaluaatiotiimin kenttätutkimukset antavat vaikutelman, että Suomen maataloussektorin kehitysyhteistyöllä on joissain tapauksissa ollut köyhyyttä vähentävä vaikutus, seuranta- ja evaluaatiokäytäntöjen puutteellisuudesta johtuen on tuloksista ja toiminnan varsinaisista vaikutuksista vain vähän "kovia" todisteita.

Tehokkuus

Yleistä tehokkuutta haittaavat kehitysyhteistyön raskaat hallintokäytännöt, päätöksenteon keskittäminen, paikallisen omistajuuden heikkous sekä korkeat juoksevat kulut.

Vaikka kehityspoliittinen ohjelma asettaa tavoitteeksi päätöksenteon hajauttamisen kohdemaissa sijaitseviin Suomen suurlähetystöihin, ei näin ole evaluaation mukaan vielä käytännössä tapahtunut.
Kestävyys

Paikallisen osallistumisen ja sitä kautta omistajuuden puute vähentää Suomen maaseutuprojektien ja -ohjelmien kestävyyttä.

Hankkeilla ei myöskään ole "exit-strategioita" eli selkeitä suunnitelmia siitä, kuinka toimintaa jatketaan Suomen tukeman projektin päätyttyä.

Evaluaation mukaan jatkuvuutta parantaisi tuen parempi sovittaminen osaksi paikallisia järjestelmiä sekä kohdemaan hallituksen, kansalaisjärjestöjen ja eri sidosryhmien osallistumisen vahvistaminen.

Avun muodot ja kanavat

Projektituki on Suomen eniten käyttämä tukimuoto maataloussektorilla. Tämä on osin ristiriidassa Pariisin julistuksen ja Accran toimintaohjelman sitoumusten kanssa.

Toisaalta, vaikka sektorituki on Pariisin julistuksen peräänkuuluttaman omistajuuden ja harmonisaation kannalta parempi ratkaisu, myös siihen sisältyy haasteita: sektorituen tulosten kannalta ratkaisevaa on kohdemaan maatalousministeriön suorituskyky, mikä joissain kohdemaissa on havaittu edelleen puutteelliseksi.

Tällaisissa tapauksissa avunantajat käsittelevät sektoriohjelmia liian usein ikään kuin projekteina, osallistuen esimerkiksi hallinnollisiin järjestelyihin hyvin yksityiskohtaisesti. Vaarana on, että näissä tilanteissa sektorituki itse asiassa lisää kehitysmaan hallinnon kuormitusta ja vähentää omistajuutta.

Koherenssi ja harmonisaatio

Työnjaon hajauttaminen ja päätösten tekeminen paikallisissa Suomen suurlähetystöissä on edelleen paljon vähäisempää kuin muissa EU-avustajamaissa.

Vaikka Suomen projektit ja ohjelmat ovat yleisesti linjassa kumppanimaiden kansallisen politiikan kanssa, tuki on usein suomalaisen hallinnon alla ja liikkuu kumppanimaan hallintokanavien ulkopuolella.

Evaluaation mukaan suoran tai sektorikohtaisen budjettituen tulisi olla Suomenkin tuen ensisijainen kanavoimisväylä.
Tuotteiden ja tuotantolaitteiden jalostusketju

Laaja-alaisten taloutta tukevien toimenpiteiden johdosta tuotteiden ja tuotantolaitteiden jalostusketjujen kehittäminen on ollut ansiokasta, erityisesti meijeriteollisuudessa. Evaluaation mukaan tulee kuitenkin tiedostaa, että useimmiten saavutukset eivät ole tukeneet kaikkein köyhimpiä.

Läpileikkaavat teemat

Tasa-arvo ja naisten aseman vahvistaminen toteutuvat suomalaisessa maaseutusektorin kehitysavussa vaihtelevasti.

Kehityshankkeiden haitallisista ympäristövaikutuksista ei kuudessa Suomen pääkumppanimaassa ole todisteita, mutta tiettyjen ympäristöriskien osalta seuranta on puutteellista.

Hyvä hallinto, ihmisoikeudet ja hiv/aids eivät sen sijaan näytä olevan Suomen maataloussektorin kehityspoliittisella agendalla korkealla.