Brasilia ei haluaisi enää puhua kehitysavusta, vaan Etelä-Etelä-yhteistyöstä, josta varsinainen apu on vain osanen.
Kuva:
iStockphoto
Uutistausta

Nousevat taloudet antavat ja saavat kehitysapua — samanaikaisesti

Perinteiset autettavan ja auttajan roolit menevät sikin sokin, kun Brasilia, Intia, Kiina ja Etelä-Afrikka marssivat avunantajien joukkoon ja vastaanottavat silti apua itsekin. Apu on diplomatian työkalu muiden joukossa ja auttaa esimerkiksi Brasiliaa muuttamaan politiikan maailmanjärjestystä.
Esa Salminen
26.8.2011

Kehitysapu on monille — tai no, kaikille — sitä antaville maille yksi työkaluista kansainvälisessä politiikassa ja valtapelissä. Tämä näkyy erityisen selvästi, kun niin sanotut nousevat taloudet ottavat jalansijaa maailmanpolitiikassa. Hiukan ironisesti olemme viime vuosina päässeet tilanteeseen, jossa joukko maita samaan aikaan sekä vastaanottaa kehitysapua että antaa sitä muille.

Uusien rahoittajien, joiden kärjessä ovat Kiina, Intia ja Brasilia (ja myös Etelä-Afrikka on aloittelemassa), avun määrää on hyvin vaikeaa selvittää, koska ne eivät ole OECD:n eivätkä sen kehitysapukomitea DACin jäseniä. Siksi niillä ei ole velvollisuutta tilastoida ja raportoida apuaan samalla tavalla kuin perinteisten rahoittajien.

Näiden maiden avun määrää on myös hyvin vaikeaa arvioida, sillä se jakautuu niin monen hallinnonalan ja toiminnon alle. Otetaanpa esimerkiksi Brasilia, jonka kehitysapuviranomaisen budjetti oli vain noin 30 miljoonaa dollaria vuonna 2010. The Economist -lehti laski kuitenkin, että yhteenlaskettuna eri ministeriöiden ja valtiollisten toimijoiden antama tuki, jonka voisi laskea kehitysavuksi, saattoi samana vuonna olla jopa neljä miljardia. Se on Ruotsin ja Kanadan luokkaa, ja yli kolminkertaisesti Suomeen nähden.

Vuonna 2009 OECD:n tilastojen mukaan Brasilia vastaanotti 338 miljoonaa dollaria kehitysapua, suurimpina antajina Saksa, Japani ja Ranska.

Kohti uutta maailmanjärjestystä ja turvallisuusneuvostoa

Brasilian välittömänä ulkopoliittisena tavoitteena on päästä YK:n turvallisuusneuvoston pysyväksi jäseneksi, ja laajemmassa pelissä se pyrkii rikkomaan perinteistä valtapoliittista maailmanjärjestystä ja siirtämään valtaa vanhojen rikkaiden maiden G7-ryhmältä nouseville talouksille.

Brasilia onkin tehnyt aktiivisesti yhteistyötä ja verkostoitunut paitsi lähialueillaan, myös Kiinan, Intian ja Etelä-Afrikan kanssa, selviää Ulkopoliittisen instituutin tuoreesta taustaselvityksestä "Assertive Brazil". Viileitä suhteita Argentiinaan ja Yhdysvaltoihin yritetään paikata, ja G20-ryhmittymässä Brasilia on ottanut köyhien äänitorven roolin.

Ulkopoliittisten, ja epäilemättä myös kaupallisten, pyrkimysten valossa on ymmärrettävää, että Brasilia on avannut edellisen presidentin Luiz Inácio Lula da Silvan kaudella 68 uutta lähetystöä Afrikkaan, jonka maille se on myös yhä merkittävämpi avunantaja.

Ulkopoliittisen instituutin selvityksen kirjoittaneen tutkijan Mikael Wigellin mukaan Brasilian avussa on kyse "pehmeän vallan" kasvattamisesta. Brasilia ottaa tietoisesti etäisyyttä Kiinan räikeämpään linjaan ja haluaa antaa itsestään kuvan toisten etua ajattelevana kumppanina.

"Toki on myös todettava, että Brasilialla on vahvoja kauppapoliittisia intressejä Afrikassa, ja on nähtävissä, että Brasilian kehitysapu etenevissä määrin suuntautuu maatalous- ja energia-aloille, joten se voidaan samalla nähdä kauppapoliittisena sijoituksena. Tämä käy hyvin yhteen Brasilian suuryhtiöiden etujen kanssa, sillä ne ovat vahvasti ruvenneet hakemaan uusia markkinoita Afrikasta", Wigell sanoo.

Wigellin "Assertive Brazil" -selvityksen mukaan Brasiliassa on vastustettu sitä, että maa toimisi suurena maksajana Etelä-Amerikan alueellisissa järjestöissä, koska kotimaassakin on köyhyyttä ja muita ongelmia. Brasilialaisen ajatushautomon Articulação SULin Etelä-Etelä-yhteistyön asiantuntijan Luara Lopesin mukaan samanlaista vastustusta ei maan kehitysapu saa.

"Brasilian yhteistyö muiden Etelän maiden kanssa on melko halpaa: se keskittyy koulutukseen ja neuvontaan ja sitä toteuttavat brasilialaiset asiantuntijat, jotka haluavat vain alan kokemusta — toisin kuin monissa Pohjoinen-Etelä-suhteissa, joissa käytetään kalliita kansainvälisiä asiantuntijoita", sähköpostitse tavoitettu Lopes sanoo.

Nuiva suhtautuminen avun kehittämishankkeisiin

OECD:n ja erityisesti sen kehitysapukomitean DACin piirissä pyritään paraikaa kehittämään kehitysavun tuloksellisuutta, mutta työhön osallistuvat pääasiassa rahoittajien puolesta perinteiset avunantajat sekä kansainväliset rahoituslaitokset ja järjestöt.

Vuonna 2005 Pariisissa alkanutta prosessia arvioinut parisataapäinen ryhmä esitti arviointiraportissaan toukokuussa, että olisi hyvin tärkeää, että uudet rahoittajat tulisivat mukaan kehittämään avusta tuloksellisempaa, sillä niiden osuus kehitysavusta on jo viidennes.

Vastakaikua on tullut heikosti: nousevat taloudet ovat kyseenalaistaneet avun uudistamisprosessia, koska se ei niiden mukaan edusta nykymaailman todellista tilannetta.

"OECD:n johtama prosessi koetaan liian itseriittoiseksi ja pinnalliseksi", kuvaa Luara Lopes. Kun apuyhteisö kokoontui Accraan vuonna 2008, Brasilia kritisoi loppulausunnossaan, etteivät Pariisin julistus tai Accrassa laadittu toimintaohjelma antaneet arvoa tai edes maininneet Etelä-Etelä-yhteistyötä avun kehittämisessä.

"Toisaalta, vaikka Brasilia on ollut hyvin kriittinen avun tuloksellisuusprosessia kohtaan, ei se ole pystynyt kehittämään konkreettisia vaihtoehtoja", Lopes pahoittelee.

"Brasiliassa ajatellaan yleisesti, että on olemassa brasilialainen tapa tehdä kehitysyhteistyötä, joka on monessa suhteessa parempi kun OECD-maiden tapa", sanoo myös Mikael Wigell.

"On myös muistettava, että Brasilialla ei edelleenkään ole yhtä isoa hallinnon yksikköä, joka hoitaisi kehitysapua, vaan Brasilian antama kehitysapu tulee monesta eri lähteestä ja hallinnon yksiköstä, mikä hankaloittaa maan osallistumista näihin OECD/DAC-prosesseihin."

Yksi ehdotettu tapa saada uusia toimijoita mukaan kehityksen tuloksellisuuteen olisi nostaa keskustelut pois OECD:n piiristä laajempaan joukkoon. Esimerkiksi ODI-ajatushautomon Jonathan Glennie on puhunut sen puolesta, että hyvä foorumi tähän voisi olla Yhdistyneet kansakunnat — sillä on jo hyvä tausta maailman suurimpien kehitystavoitteiden, vuosituhattavoitteiden, luomisessa ja läpiviemisessä.

Avun rajat hämärtyvät

Jos on vaikeaa ymmärtää, miksi joku maa sekä auttaa että on autettavana, voi olla hyvä pohtia, onko vika maailmassa vai terminologiassa. Brasilia ja muut "uudet rahoittajat" eivät nimittäin pidä koko itseään kuvaavasta termistä.

"Se toistaa vain sitä vanhaa OECD:n logiikkaa apujärjestelmästä, jossa on kyseenalaistamattomia rahoittajia ja passiivisia auttajia", Luara Lopes sanoo. Brasiliakin puhuu mieluummin Etelä-Etelä-yhteistyöstä, jota käydään monin eri keinoin.

Kriitikoiden mukaan nousevien talouksien yhteistyö köyhempien maiden kanssa on omiaan sekoittamaan sen, mikä on kauppaa ja mikä apua. Lopesista on outoa syyttää niin sanottuja uusia rahoittajia siitä, että ne hämärtäisivät avun ja muun yhteistyön rajoja.

"Sehän on ollut OECD-maiden yleinen strategia. Yhdysvallat esimerkiksi sisällyttää apuun sotilasmenoja sotiessaan huumekauppaa vastaan Kolumbiassa."

"Se, että apua käytetään muiden ulkopoliittisten intressien ajamiseen on ollut arkipäivää koko toisen maailmansodan jälkeisen apukoneiston olemassaolon ajan. Marshall-apu oli siitä ensimmäinen esimerkki", Lopes sanoo.

Miksi auttaa auttajia?

Brasilia, Intia, Kiina ja Etelä-Afrikka ovat suuria talouksia, jotka voivat jo kilpailla perinteisten teollisuusmaiden kanssa. Se on saanut monet, mukaan lukien vaikutusvaltaisen taloustieteilijä Paul Collierin sanomaan, ettei kansainvälisellä yhteisöllä ole roolia näissä maissa. Miksi niitä pitäisi auttaa, jos ne kerran voivat jo auttaa toisia? Jos resurssit ovat vähäiset, eikö tulisi auttaa kaikkein köyhimpiä?

Tähän suuntaan ajatellaan Euroopan komissiossakin. EU:n kehityskomissaari Andris Piebalgs sanoi heinäkuussa, että Euroopan unionin tuleva kehityspolitiikka tulee keskittymään vähiten kehittyneisiin maihin. Piebalgsin mukaan esimerkiksi Kiina ei kehitysapua kaipaa — nousevat taloudet voivat käyttää omaa talouskasvuaan luomaan kehitystä, ja ulkovallat voivat tukea näiden maiden köyhiä toisin keinoin.

Vastakkaisia argumentteja on kosolti. Edellä mainittu ODI-ajatushautomon Jonathan Glennie kirjoitti äskettäin niistä kokonaisen taustamuistion. Yksi ilmeisistä syistä on, että yli kolme neljäsosaa maailman köyhistä asuu keskituloisissa maissa.

Keskituloisilla mailla saattaa olla nyt enemmän rahaa, Glennie kirjoittaa, mutta niillä on usein puutteita monilla politiikan ja tutkimuksen aloilla. Kehitysavulla voidaan tukea esimerkiksi kauppaa ja auttaa näiden maiden pääsyä pois raaka-aineriippuvaisuudesta. Avulla on myös onnistuttu tukemaan verouudistuksia, ja sillä voidaan tukea kansalaisyhteiskuntia maissa, joissa voi olla rahaa, muttei esimerkiksi kunnollisia ihmisoikeuksia.

Apu ulos kaapista

Kasvavat taloudet ovat myös tärkeitä toimijoita kansainvälisillä areenoilla, joten hyvä yhteistyö voi olla viisaampaa kuin pelkkä taloudellinen kilpailu. Jonathan Glenniekin kuitenkin sanoo, että voi olla tarpeen pohtia onko rahallinen apu tehokkain tapa tukea näitä maita — mutta huomauttaa, että se voi olla hyödyllistä, jos se kohdistetaan sellaisille avainalueille, joita keskituloiset maat eivät muuten rahoittaisi.

Mutta maailma on raadollinen paikka, ja samat syyt, jotka ajavat Brasilian tukemaan Afrikkaa, ajavat teollisuusmaat tukemaan Brasiliaa. Jonathan Glennien sanoin: "Selvästi rahoittajilla on omat kapeat etunsa mielessä, kun he ajattelevat ulkopolitiikkaa, kehityspolitiikka mukaan lukien. Suhteiden vahvistaminen keskituloisten maiden kanssa, mihin kuuluu myös niiden kehityksen tukeminen, parantaa todennäköisesti kauppamahdollisuuksia ja helpottaa yhteistyötä turvallisuuspolitiikassa, muiden korkeiden prioriteettien joukossa."

Tällainen avun monimuotoisuuden ja ulkopolitiikan monimutkaisuuden tunnistaminen lienee osa sitä kehitysavun kaapista tulemista, jota kehitysmaatieteen professori Juhani Koponen ja tutkijatohtori Tiina Kontinen peräänkuuluttivat tuoreessa pamfletissaan "Kehitysapukeisarin vaatekaapilla".

Apu on vain yksi pienehkö palikka maailmanlaajuisessa yhteistyössä. Odotukset sitä kohtaan kannattaa pitää realistisina, ja saattaa olla, että niin sanottujen uusien rahoittajien ilmaantuminen tuo apukeskusteluun sitä pitkään odotettua tasa-arvoa, jossa hierarkkiset Pohjoinen-Etelä-suhteet alkavat hälventyä.