Uutinen

Kilpakosijat Afrikassa - uusi suunta kehitysavulle?

EU arvostelee hanakasti Kiinan kiihtyvää Afrikan-valloitusta ja kansainvälisen yhteisön periaatteista poikkeavaa apupolitiikkaa. Mitä Kiinan Afrikka-avusta todella tiedetään, ja voiko uudenlainen kilpailutilanne koitua afrikkalaisten eduksi?
Sanna Jäppinen
2.8.2007

Euroopan komissio esitti kesäkuussa tuoreen Afrikka-linjauksensa, joka on jatkoa vuonna 2005 julkistetulle Afrikka-strategialle. Pääajatuksena on, että Euroopan täytyy luopua holhoavasta auttajan asenteestaan ja siirtyä uudelle, tasa-arvoisen kumppanuuden tasolle. Ja kaikki tämä tietysti Afrikan edun ja köyhyyden vähentämisen nimissä - ja vastavetona Kiinan kasvavalle vaikutusvallalle Afrikassa.

"EU on syvästi sitoutunut Afrikkaan, ja perinteisesti tämä suhde on tullut esille kehitysyhteistyön kautta. Ei kuitenkaan voi eikä pidäkään ylläpitää suhdetta, joka pohjaa ainoastaan apuun. Tarvitsemme kumppanuutta, joka perustuu kunnioitukselle ja tarjoaa mahdollisuuksia", maalaili komission puheenjohtaja José Manuel Barroso puhuessaan heinäkuun alussa Afrikan unionin huippukokouksessa.

Barroson mukaan lähikuukaudet tulevat olemaan merkittävää aikaa uudenlaisten suhteiden luomisessa, ja erityisesti joulukuussa pidettävään EU:n ja AU:n yhteiseen huippukokoukseen kohdistuu paljon odotuksia.

***

EU on edelleen Afrikan suurin kauppakumppani, mutta Kiina tulee vauhdilla perässä - ja vie yhä suuremman potin Afrikan himotuista luonnonvaroista, kuten öljystä. Kauppasuhteisiin on vaikea puuttua, mutta EU arvostelee sitäkin hanakammin Kiinan Afrikka-apua, joka poikkeaa kansainvälisen yhteisön kehitysyhteistyöstä.

Kiinaa kritisoidaan ennen muuta siitä, että se myöntää afrikkalaisvaltioille apua vaatimatta vastineeksi esimerkiksi hallinnon uudistamista, korruption kitkemistä tai konfliktien selvittämistä. Ensisijaisena tavoitteena on vauhdittaa kaupankäyntiä, jotta Kiina pystyy täyttämään omat tarpeensa luonnonvarojen suhteen.

Toisaalta Kiinan avokätisten lainojen pelätään johdattavan kansainvälisiä velkojaan taannoin anteeksi saaneita maita uuteen velkakierteeseen. Viimeksi heinäkuun lopussa EU:n puheenjohtajamaan Portugalin ulkoministeri Joao Carvinho muistutti, että unioni on viime vuosina yrittänyt ratkoa Afrikan velkakriisiä, mutta se ei tule tekemään samaa Kiinan myöntämien lainojen suhteen.

"Kiinalla on paljon oppimista Euroopasta. Toivommekin, että Kiina osallistuu tarkkailijana joulukuun EU-AU-huippukokoukseen", Carvinho sanoi Reutersin mukaan.

Arvostelun valossa vaikuttaa nurinkuriselta, että tuoreessa linjauksessaan EU liikkuu pikemminkin Kiinan-mallia kohti kuin ottaa siitä pesäeroa. Aiemmin EU on halunnut pitää avun erillään muusta politiikasta, mutta nyt kaupankäynti otetaan uusien suhteiden kulmakiveksi ja kumppanuutta laajennetaan myös energiapolitiikkaan, ilmastonmuutoksen torjumiseen sekä siirtolaisuuskysymyksiin.

"Unionin sanat ja teot eivät tällä hetkellä kohtaa", totesi energiapolitiikan asiantuntija Timo Hellenberg Aleksanteri-instituutista Helsingin Sanomissa 23. heinäkuuta. "EU käyttää mielellään esimerkiksi nigerialaista öljyä, mutta ei tunnusta, että kaupankäynnillä on reaalipoliittista merkitystä."

Kiina puolestaan ostaa omiin tarpeisiinsa öljyä ja tarjoaa vastapalvelukseksi apua esimerkiksi parantamalla infrastruktuuria. "Kiinan mallissa apu menee suoraan sinne, missä sitä tarvitaan, toisin kuin niin sanotussa länsimaisessa kehitysyhteistyömallissa", Hellenberg arvioi.

***

Sopivasti lähes samaan aikaan komission linjauksen kanssa Kiina julkisti oman Afrikka-politiikkansa uusimman työkalun: Kiinan ja Afrikan kehitysrahaston (China-Africa Development Fund) ensimmäiseen vaiheeseen sijoitetaan viisi miljardia dollaria.

People's Dailyn mukaan rahaston tavoitteena on hyödyttää sekä Afrikan että Kiinan taloutta, ei kasvattaa Afrikan velkoja tai vain kanavoida investointeja Afrikan luonnonvarojen hankkimiseksi. Rahasto tulee myös olemaan "kokonaisvaltaisempi" kuin useimmat länsimaiset vastineensa, Kiinan kehityspankin apulaispääjohtaja Gao Jian vakuuttelee.

Saa nähdä, tarkoittaako Gaon lupailu myös lisää läpinäkyvyyttä Kiinan apujärjestelmään, sillä tähän asti epätietoisuus ja salamyhkäisyys on ollut yksi kritiikkiä ruokkiva tekijä. Kiinan avusta puhuttaessa ei ole selvää, paljonko sitä oikeastaan annetaan ja millä tahdilla se kasvaa. Ei myöskään tiedetä, kuka avusta päättää ja miten sitä arvioidaan, toteaa yhdysvaltalaisen Center for Global Development -think tankin tutkija Carol Lancaster. Lancaster käsittelee kysymyksiä kesäkuussa ilmestyneessä "The Chinese Aid System" -esseessään.

Hänen mukaansa on useita syitä siihen, miksi Kiinan viranomaiset ovat niin nihkeitä julkistamaan aputilastojaan. Keskeisin selitys lienee, että avun määrä ei ole heillä itselläkään selvillä, sillä sitä ei seurata esimerkiksi kansainvälisen yhteisön käyttämillä, OECD:n kehitysyhteistyökomitean määrittämillä ODA-mittareilla (Official Developmet Aid). Valtaosaa avusta hallinnoi maan kauppaministeriö, ja suuri osa ohjautuu kehitysmaihin osana laajempia kauppa- ja sijoitussopimuksia. Lisäksi apua kanavoidaan esimerkiksi terveydenhuolto- ja opetusministeriön sekä valtionyritysten kautta.

Toinen syy apupotin salailuun on Lancasterin mukaan kotimaisen kritiikin vaientaminen: Kiina on talouskasvusta huolimatta vielä monessa suhteessa itsekin kehitysmaa, jossa on paljon köyhyyttä.

Lancaster esittää omana arvionaan Kiinan apurahoituksen suuruudesta, että tällä hetkellä vuotuiset summat liikkuvat 1,5-2 miljardin dollarin välillä, ja potista noin kolmannes tai puolet suuntautuu Afrikkaan.

Summaa voi suhteuttaa Euroopan kehitysrahaston tukeen: vuosille 2008-2013 rahaa on varattu 24 miljardia euroa eli 4 miljardia vuodessa.

***

Miten Kiina sitten suunnittelee apunsa: tehdäänkö esimerkiksi maakohtaisia ohjelmia tai arvioidaanko avulla saatuja tuloksia?

Lancasterin mukaan Kiinan hallituksella ei vielä ole voimavaroja tai kykyä tehdä strategisia suunnitelmia, vaan apua annetaan pääasiassa kehitysmaiden pyyntöjen perusteella. Rahoitusta annetaan suoraan tiettyyn hankkeeseen lainoina tai teknisenä apuna, eikä suoran budjettituen tai laajempien kehitysohjelmien kautta.

Myös evaluointijärjestelmä on lapsenkengissä, mutta Lancasterin mukaan maalla on todellista halua sen kehittämiseen - tosin ensisijaisena arviointiperusteena ei välttämättä ole köyhyyden vähentäminen, kuten kansainvälisellä avunantajayhteisöllä.

Kiina haluaa selkeästi painottaa politiikkansa erilaisuutta verrattuna länsimaiseen kehitysyhteistyöhön: se korostaa mielellään sitä, ettei ole rikkaiden maiden apukerhon jäsen, vaan itsekin kehitysmaa, joka pystyy paremmin ymmärtämään ja jakamaan köyhien maiden ongelmat ja tekemään yhteistyötä tasa-arvoisemmista lähtökohdista. Apupolitiikka on viime vuosina nostettu myös yhä selkeämmin osaksi Kiinan diplomaattisia suhteita.

Samalla Kiina kuitenkin haluaa Lancasterin mukaan kehittää järjestelmäänsä nykyistä ammattimaisemmaksi ja systemaattisemmaksi - ottaen oppia länsimaisilta konkareilta. Kiina suunnittelee esimerkiksi erillisen kehitysapuun keskittyvän viraston perustamista, ja se on alkanut järjestelmällisesti tutustua muiden maiden apupolitiikkaan, Lancaster kirjoittaa. Mallia on haettu muun muassa Britannian, Ruotsin ja Kanadan kehitysyhteistyöstä vastaavista ministeriöistä.

***

Lukuisista eroista huolimatta EU:n ja Kiinan Afrikka-politiikkaa yhdistää se, että kumpikin taho vakuuttaa haluavansa auttaa Afrikan jaloilleen. Onko siis mahdotonta ajatus, että nykyisen kilpailutilanteen sijaan päästäisiin oikeasti afrikkalaisia hyödyttävään asetelmaan?

Jos Kiina on valmis muokkaamaan omaa järjestelmäänsä ja ottamaan oppia kehitysyhteistyötä jo pitkään tehneiltä mailta, niin pystyisikö Eurooppa aiheellisen kritiikin lomassa katsomaan ennakkoluulottomammin Kiinan toimien hyviä puolia. Sillä kuten Timo Hellenberg toteaa Helsingin Sanomien haastattelussa, on Kiinan-malli puutteistaan huolimatta "tämän hetken tehokkain apujärjestelmä".

Jo nyt tilanne on johtanut siihen, että Eurooppa on joutunut myöntämään yhden aikakauden olevan väistämättä ohi. Afrikka ei enää ole sen itseoikeutettu temmellyskenttä, vaan vanha siirtomaaherra joutuu nyt ottamaan hatun kauniiseen käteen ja kysymään, mitä Afrikka oikeasti haluaa.

Lisää tietoa aiheesta